नारायण प्रसाद पाण्डेय
लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थामा राज्य सञ्चालनको आधार विधि, प्रक्रिया र संस्थागत मर्यादा हो। संविधानले अधिकारको सीमांकन गर्दै राज्यका तीन प्रमुख अंग—विधायिका, कार्यपालिका र न्यायपालिका—बीच सन्तुलन कायम गरेको हुन्छ। यिनै संरचनाले लोकतन्त्रलाई जीवन्त राख्छन्। यस सन्दर्भमा कानुन निर्माणको प्रमुख जिम्मेवारी संसदको हो, किनकि संसद जनताको सार्वभौम इच्छाको प्रतिनिधि संस्था हो। तर विशेष परिस्थितिमा, जब संसद सत्रमा छैन र तत्काल कानुनी निर्णय आवश्यक पर्छ, संविधानले सरकारलाई अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार दिएको हुन्छ।
तर यो अधिकार सामान्य शासन सञ्चालनको साधन होइन। यो असाधारण अवस्थाका लागि सुरक्षित गरिएको संवैधानिक उपाय हो। दुर्भाग्यवश, पछिल्ला वर्षहरूमा अध्यादेशलाई सहज राजनीतिक औजार, प्रशासनिक सुविधा, वा सीमित स्वार्थ समूहको हित साधनका रूपमा प्रयोग गर्ने प्रवृत्ति बढ्दो देखिन्छ। यही प्रवृत्तिले लोकतान्त्रिक मूल्य, संसदको गरिमा, र संवैधानिक संस्कृतिमाथि प्रश्न उठाएको छ।
अध्यादेशको मर्म बुझ्न यसको आधारभूत उद्देश्य बुझ्न आवश्यक छ। “तत्काल” भन्ने शब्द यसको केन्द्रमा छ। सामान्यतया कुनै पनि लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा तत्काल आवश्यक पर्ने तीन प्रकारका अवस्थाहरू मात्र अध्यादेशको औचित्यभित्र पर्छन्।
पहिलो अवस्था—राष्ट्रिय संकट वा युद्धजन्य परिस्थिति। यदि देशले बाह्य आक्रमण, युद्ध, कूटनीतिक तनाव, वा गम्भीर सुरक्षा चुनौती सामना गरिरहेको छ भने तत्काल निर्णय लिनुपर्ने हुन सक्छ। यस्ता अवस्थामा संसद बैठक बोलाउन समय नलाग्न सक्छ, तर निर्णयको ढिलाइले राष्ट्रहितमा गम्भीर असर पार्न सक्छ। यस्तो संवेदनशील अवस्थामा अध्यादेशले कानुनी आधार उपलब्ध गराउँछ।
दोस्रो अवस्था—प्राकृतिक विपद् वा मानवीय संकट। भूकम्प, बाढी, महामारी, पहिरो, वा अन्य विनाशकारी घटनाले देशलाई संकटमा पार्दा तत्काल राहत, पुनर्स्थापना, स्वास्थ्य सेवा, तथा जनसुरक्षाका लागि कानुनी निर्णय आवश्यक पर्छ। जनताको जीवनरक्षा र राष्ट्रिय संरचनाको संरक्षणका लागि तत्काल कानुनी कदम चाल्नुपर्ने हुँदा अध्यादेश उचित माध्यम बन्न सक्छ।
तेस्रो अवस्था—राष्ट्रिय सुरक्षासँग प्रत्यक्ष सम्बन्धित अत्यावश्यक निर्णय। सीमा सुरक्षा, आन्तरिक शान्ति, आतंककारी गतिविधि, वा संवेदनशील गुप्त सूचनासँग सम्बन्धित विषयहरूमा कहिलेकाहीँ विलम्ब असह्य हुन्छ। यस्ता अवस्थामा विधायी प्रक्रियाको प्रतीक्षा गर्दा जोखिम बढ्न सक्छ, त्यसैले संविधानले अध्यादेशमार्फत कार्यपालिकालाई सीमित तर प्रभावकारी अधिकार दिएको छ।
यी बाहेकका विषयहरू—विशेष गरी आर्थिक, प्रशासनिक, व्यापारिक, वा संरचनागत नीतिगत विषय—संसदमार्फत छलफल, समीक्षा, संशोधन, र सहमतिका आधारमा अगाडि बढ्नुपर्छ। लोकतन्त्रको सार नै यही हो।
तर जब अध्यादेशलाई कुनै व्यापारिक समूह, दलगत समीकरण, नियुक्ति प्रक्रिया, वा सीमित वर्गको स्वार्थ पूरा गर्न प्रयोग गरिन्छ, तब यसको संवैधानिक मर्यादा कमजोर हुन्छ। यस्तो प्रयोगले संसदलाई बाइपास गर्ने, जनप्रतिनिधिको भूमिकालाई कम आँक्ने, र सार्वजनिक बहसलाई निष्क्रिय बनाउने खतरा पैदा गर्छ।
संसदमा प्रस्तुत हुँदा असहमति हुने, बहस हुने, वा संशोधनको माग उठ्ने विषयलाई अध्यादेशमार्फत लागू गर्नु लोकतान्त्रिक प्रक्रियाको अवमूल्यन हो। यसले सरकारलाई अल्पकालीन लाभ दिन सक्छ, तर दीर्घकालीन रूपमा संस्थागत विश्वास कमजोर बनाउँछ।
अध्यादेशको दुरुपयोगले सबैभन्दा ठूलो क्षति संसदको गरिमामा पुर्याउँछ। यदि सरकार बारम्बार अध्यादेशमार्फत शासन गर्न थाल्छ भने विधायिका केवल औपचारिक संस्था बन्न पुग्छ। जनप्रतिनिधिको बहस, जनताको आवाज, र सार्वजनिक उत्तरदायित्व क्रमशः कमजोर हुन्छ। यसले लोकतन्त्रलाई प्रक्रियागत रूपमा त कायम राखे पनि व्यवहारमा कार्यकारी प्रभुत्वतर्फ धकेल्न सक्छ।
यससँगै अर्को गम्भीर असर जनविश्वासमा पर्छ। नागरिकले आफ्नो प्रतिनिधिमार्फत नीति निर्माण हुने अपेक्षा राख्छन्। तर जब निर्णयहरू आकस्मिक आदेशका रूपमा आउँछन्, उनीहरूलाई लाग्छ कि शासन प्रक्रिया सीमित शक्ति केन्द्रको नियन्त्रणमा छ। यही बिन्दुबाट लोकतान्त्रिक संस्थाप्रति निराशा बढ्छ।
अध्यादेश संविधानले दिएको विशेष अधिकार हो, तर यो अधिकारसँगै ठूलो उत्तरदायित्व पनि जोडिएको छ। यसलाई राजनीतिक सुविधाको रूपमा होइन, संवैधानिक विवेकका रूपमा प्रयोग गरिनुपर्छ। यदि असाधारण साधनलाई सामान्य अभ्यास बनाइयो भने त्यसले संस्थागत सन्तुलन भंग गर्छ।
लोकतन्त्रमा विधि र प्रक्रिया केवल औपचारिकता होइनन्स ती नै वैधताको आधार हुन्। संसदलाई छल्दै लिइएका निर्णयहरू कानुनी हुन सक्छन्, तर सधैं नै नैतिक वा लोकतान्त्रिक हुँदैनन्।
त्यसैले अध्यादेशको प्रयोग स्पष्ट सीमाभित्र रहनुपर्छ—राष्ट्रिय संकट, प्राकृतिक विपद्, वा राष्ट्रिय सुरक्षासँग प्रत्यक्ष जोडिएका अपरिहार्य विषयहरूमा मात्र। अन्यथा, यो साधन लोकतान्त्रिक आवश्यकता होइन, शक्ति केन्द्रित गर्ने औजार बन्छ।
आज आवश्यकता अध्यादेशको विस्तार होइन, यसको मर्यादित र जिम्मेवार प्रयोग हो। संविधानले दिएको असाधारण उपायलाई सामान्य शासन शैली बनाउने प्रवृत्ति रोक्नैपर्छ।
अन्ततः, राष्ट्र जनादेशबाट चल्छ, अध्यादेशबाट होइन। जनताको प्रतिनिधि संस्था संसद नै कानुन निर्माणको मूल आधार हो। अध्यादेश जनताको सेवा र राष्ट्रिय सुरक्षाका लागि हो—स्वार्थ समूह, दलगत सुविधा, वा सीमित शक्ति संरचनाको लाभका लागि होइन।
लोकतन्त्रलाई सबल बनाउने हो भने अध्यादेशलाई अपवादकै रूपमा राख्नुपर्छ, नियमका रूपमा होइन। यही संवैधानिक संस्कारले मात्र संस्थागत विश्वास र राष्ट्रिय उत्तरदायित्वलाई मजबुत बनाउन सक्छ।
अध्यादेशस् स्वार्थ समूहका लागि होइन, राष्ट्रिय आवश्यकता र आपतकालीन अवस्थाका लागि
